“互聯網+”公共資源交易市場化的實現路徑
《中國招標投標網》

張利江/石新泓 2018-09-04

   “互聯網+”公共資源交易目前在我國還處在早期發展階段,推進速度并沒有像預期那樣順利,“市場化”雖有中央的三令五申,但并未成為主要發展方式,“互聯網+”公共資源交易還任重道遠。

  制度框架基本形成

  從總體上看,公共資源交易平臺及其電子化已有明確的制度體系作為支撐,也取得了顯著的成效。

  以《電子招標投標辦法》為核心的系列制度,為電子招標投標的發展建立了相對全面的框架體系。為了落實《“互聯網+”招標采購三年行動方案》,各省大都建設運營了省級電子招標投標公共服務平臺,不同程度地開展了電子招標投標,雖然有的地方實現了全流程電子化,有的地方還剛剛起步。

       公共資源交易方面,根據國務院辦公廳印發《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》(國辦發〔2015〕63號,以下簡稱“63號文”)和《公共資源交易平臺管理暫行辦法》(2016年第39號令),各省市出臺了相應的平臺整合工作方案和管理辦法。大部分省份明確支持交易平臺市場化和交易場所市場化,也有部分省份鼓勵交易平臺市場化競爭,如河北、山西、山東、河南等省份,雖然開放對接第三方電子交易平臺的力度不一,但都在打破政府壟斷建設運營公共資源電子交易系統,朝著市場化方向發展邁出了實質性步伐。

  平臺整合推進中暴露的問題

  2015年8月10日出臺的63號文,拉開了我國公共資源交易改革的大幕。該文明確提出整合的目標:“2016年6月底前,地方各級政府基本完成公共資源交易平臺整合工作。2017年6月底前,在全國范圍內形成規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易平臺體系,基本實現公共資源交易全過程電子化。在此基礎上,逐步推動其他公共資源進入統一平臺進行交易,實現公共資源交易平臺從依托有形場所向以電子化平臺為主轉變。”

  第一階段工作任務目標已經基本完成,第二階段工作要按照李克強總理關于“公共資源交易平臺要盡快建起來、系統聯起來、數據用起來”的指示要求,以“互聯網+公共資源交易”為實施路徑,以信息化驅動公共資源交易平臺深化整合( 2016年9月7日國家發展改革委副主任林念修在“全國公共資源交易平臺整合暨推進平臺系統貫通工作會議”上的講話)。時至今日,公共資源交易的“互聯網+”究竟進展如何呢?

  各地代理機構和投標人的反饋姑且不論,不妨來看李克強總理2018年4月27日在國務院第一次廉政工作會議上的講話:“目前平臺覆蓋范圍還比較窄,有些公共資源交易還沒有納進來;有關管理制度和交易規則不完善,有的資源交易只是簡單搬個家;有的地方監管職能分散,存在多頭監管和監管缺失問題。要堅持‘應進必進’原則,加快推進平臺交易全覆蓋,原則上所有公共資源交易都要納入平臺。”

  從中不難做出如下推論:

  1.公共資源交易平臺尚未實現全覆蓋,有些交易還游離在外。

  2.有些交易還是按老樣子在進行,并沒有真正規范起來。

  3.公共資源交易尚未建立統一的監督體系。

  4.公共資源交易平臺從依托有形場所向以電子化平臺為主轉變尚需時日。

  在檢測認證方面,截至2018年6月底,全國范圍內政府交易中心平臺通過檢測認證的數量為18個,企業和第三方交易平臺通過檢測認證的數量為61個(《電子招標投標辦法》話語體系的“平臺”相當于63號文話語體系的“系統”)。由此可以看出,政府交易中心建設的交易平臺通過檢測認證的比例極低:全國至少1500家交易中心(含分中心)建有電子招投標系統,通過檢驗認證的比例不足2%。特別是從與中國招標投標公共服務平臺交換的數據量來看,政府交易中心平臺的應用遠不如企業平臺那么成熟。

  堅持政府推動、社會參與的原則

  電子化進程,也就是人們常說的“互聯網+”。雖然只有依托“互聯網+”才有可能實現“整合建立統一的公共資源交易平臺”已成各界共識,中央也多次強調要盡快實現平臺的電子化,并有明確的時間要求,但為何這個進程未能像預期那樣?

  依筆者之見,其根本原因在于沒有真正堅持63號文提出的“堅持政府推動、社會參與”和“鼓勵通過政府購買服務等方式,引導社會力量參與平臺服務供給,提高服務質量和效率”的基本工作原則。

      公共資源交易平臺的電子化包括三方面,即交易系統、公共服務系統和行政監督系統,此外還可以延伸出大數據分析決策支持系統等應用。在這三個基礎系統當中,最關鍵的是交易系統,因為它既是支持交易各方實質性開展活動的系統,又是公共服務和行政監督兩個系統作用的對象。

  如果不是要為交易提供便利以及對交易進行監督,公共服務和行政監督就沒有存在的必要。同理,公共資源交易平臺要向電子化平臺轉變,關鍵在于交易活動的電子化。在交易系統沒有正常運行甚至缺位的情況下,建設公共服務系統和行政監督系統并無意義。反之,公共服務系統和行政監督系統缺位,交易系統則不可能長時間單獨存在,或者至少無法充分發揮其作用。因此,實現公共資源交易平臺的電子化,應當優先發展交易系統,另外兩個系統可以同步推進或者局部稍有滯后。

  交易系統建設與運營的尷尬

  很多地方政府認為,交易系統的建設運營并不難。據筆者所知,不止一個省市在63號文頒布之后考慮過建設全省大一統的交易系統,對地市一級建設交易系統的活動一概叫停。這些省市的系統如今有些已經上線使用,但由于無法實現穩定可靠運行,支撐開展省級交易活動尚且跌跌撞撞,自然無法支撐各地市完成交易活動,于是只好默許各地市重啟自建系統。有些省市財政緊張,無法劃撥建設運營平臺所需龐大資金,于是借助“金融創新”手段籌措,雖有金融機構愿意出資,但后來還是因為各種原因計劃擱淺。

  這些省市的嘗試未能取得預期成效,究其原因,一是建設運營交易平臺本質上是一種電子商務活動,政府不宜包辦。二是技術面臨巨大挑戰。交易系統的開發是一個集法務、實務、信息技術、平臺運營于一體的復雜工程,系統的業務邏輯和流程比阿里、京東等電商平臺更加復雜,更是需要長時間的磨礪和優化才有可能做到穩定可靠。三是運營非常繁瑣,這對政府來說實在太難。例如,投標人此前從未使用過系統,但又通宵達旦制作投標文件,并趕在投標截止時間之前才上傳文件是常有的事,平臺運營方如果不是全天候提供強有力的客戶支撐服務,用戶體驗糟糕自不待言,影響項目正常開展也不無可能。

  一些地方的交易系統(包括配套的公共服務系統)對外宣稱非常領先,實際上由于系統架構舊、功能更新慢、客戶服務差等原因,交易各方的使用體驗并不好,投標文件無法上傳的現象時有發生,不少地方甚至長期電子和紙質“雙軌”并行,反而增加了各方的負擔和數據發生差錯的可能性。例如,南方某電子招投標試點城市,投標文件在開標之后還需要人工導入評標環節,評標結束之后還需要手工錄入中標價格,監管機構無奈只得出臺管理措施,嚴防代理機構可能出現的疏忽。再有,筆者曾在中部某省的交易中心,目睹某機場擺渡車第二次招標因為一家投標人漏夜投標,卻始終無法上傳投標文件,導致投標人不足三家,項目再次招標失敗的實例。

  顯然,從系統運營的初心,到系統功能的更新,再到用戶服務的貼心,還有資源投入的隨心,政府機構都不占優勢。因而各方對全面電子化抱有的效率、陽光、節約等期待,久久無法兌現也就不足為奇。

  那么,為什么貫徹落實63號文提出的“社會參與”以及“鼓勵通過政府購買服務等方式,引導社會力量參與平臺服務供給,提高服務質量和效率”,就可以更好更快推進公共資源交易的電子化?其實只要明白公共資源交易本身屬于商業活動,政府不過是參與交易的一方,因此公共資源交易電子化屬于電子商務活動,那么這個道理就已不言自明。

  市場主體提供交易系統

  人們反對市場主體提供交易系統的最大理由,是擔心市場主體得不到有效監督;相反,如果政府機構或交易中心是“自己的”機構,有“紀律”約束,比市場主體更加值得信任。過去幾年屢見報端的交易中心“窩案”,證明這種信任并不可靠。

  當然,并不是說市場主體有更好的道德修養和自我約束。監督不到位,任何機構或個人都有可能腐化。市場主體之間的競爭關系,有利于發揮同行監督的作用。最后,也最重要的是,電子化時代的監督大不同于過去,只要把好系統檢測認證及其信息公開的關口,再加上全過程永久留痕,違規操作更難遁形。刻舟求劍遺害無窮。

  還有一個反對的理由,就是稱制度體系尚未完善,此時開放只會造成更大的混亂。這顯然還是受計劃經濟思維的拘囿。解放思想,實事求是,放手讓市場去試,在實踐中不斷完善制度體系,這是我國改革開放的偉大經驗。更何況我國的市場經濟、招標投標、政府采購、信用管理等方面,基本的制度框架已經就緒。相比改革開放初期,制度環境能好到哪里呢?

  突破瓶頸求發展

  其實電子招投標、公共資源交易平臺的整合和方案落實在取得成效的同時,仍有一些亟待突破的瓶頸:一為交易平臺市場化建設程度極低,二為交易平臺建設和運營主體不分,三為違法違規行為沒有得到有效的監督和處罰。

  交易平臺市場化建設程度極低,主要表現在地方各級公共資源交易平臺普遍限制、排斥市場主體建設運營的交易平臺,特別是民營資本建立的交易平臺與其對接。有的是發布相關文件,要求開放對接市場主體建設運營的交易平臺,但沒有機構對該文件落實情況進行督查,該類文件變成擺設;又比如對市場建設運營的交易平臺運營的場所和設施提出苛刻的條件,要求20多個開評標室、要求運營機構人員通過當地的考試等等。

  交易平臺建設和運營主體不分,主要表現在政府往往將交易、監督、公共服務的建設任務委托給一個部門或單位,建設部門又將系統開發權集中于一家企業,系統開發企業很多又成為系統運行后的運維方。在此狀況下,系統開發企業為了保持其既得或預期利益,常常不支持或通過技術手段延緩公共服務平臺或監督平臺與其他交易平臺對接,妨礙了信息共享和互聯互通制度的實施。

  違法違規行為沒有得到有效的監督和處罰,比如有的公共資源交易平臺與特定的工具軟件捆綁,以技術和數據接口配套為由,要求市場主體購買工具軟件,限制符合技術規范的工具與其對接;有的公共資源交易平臺不開放數據接口,實質上是限制了市場主體建設運營的交易平臺與其對接,對市場主體建設運營的交易平臺提出的對接要求以各種理由搪塞,阻礙交易系統的專業化、市場化和集約化的發展,“劣幣驅逐良幣”現象沒有得到及時有效的遏制。

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