招標代理業務的發展歷程與未來變革
《招標采購管理》雜志

易招標CEO/張利江、石新泓 2014-02-08

前 言

招投標在我國的經濟活動當中占有重要的地位。 據住建部統計,2012 年持有工程建設項目招標代理 資質的招標代理機構實施的招標項目中標金額超過 9 萬億元。中國物流與采購聯合會發現,企業采購有 77% 是通過招投標方式進行的。招投標制度還被寄 托了陽光采購和反腐倡廉的重任,但實際上又與諸多 腐敗現象緊密相關,因此一直廣受各方關注。當前, 招標代理行業及其相關監管活動的外部環境正面臨 一些重大變化,引起了行業相關人士的思考和憂慮。

2013 年 11 月 15 日公布的《中共中央關于全面 深化改革若干重大問題的決定》指出:市場決定資源 配置是市場經濟的一般規律。“必須積極穩妥從廣度 和深度上推進市場化改革,大幅度減少政府對資源的 直接配置,推動資源配置依據市場規則、市場價格、 市場競爭實現效益最大化和效率最優化。”“完善主 要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的 都交給市場,政府不進行不當干預。放開競爭性環節 價格。削減資質認定項目。”

根據該決定和李克強總理在第一次記者招待會 上的承諾,國務院陸續在各個領域分批取消和下放行 政審批事項。2013年12月10日,國務院公布關于《取 消和下放一批行政審批項目的決定》(國發 [2013]44 號),取消機電產品國際招標和通信建設工程項目招 標代理機構資格審批。2014 年 7 月 10 日,國家發展 改革委發布《關于放開部分建設項目服務收費標準有 關問題的通知》,宣布放開除政府投資項目及政府委托服務以外的建設項目招標代理等四項服務的收費 標準,實行市場調節價。一向被認為在招投標監管方 面“保守”的住建部,也于 2014 年 7 月 1 日發文《關 于推進建筑業發展和改革的若干意見》(建市[2014]92 號),提出“改革招標投標監管方式”,放寬強制招 標的范圍要求。

由此,不少招標投標業內人士表示對當前的政策 變化看不懂,產生了不少疑慮和擔憂,主要集中在以 下三個方面:①招標這種采購方式是否還會繼續存 在?②招標采購還需要代理機構嗎?③招標代理機 構如何適應外部環境的變化? 本文回顧招標投標的發展歷史,結合采購管理、 現代經濟理論和業內實踐展望未來,希望能夠解答前 述困惑,供業內同仁決策時參考。

一、招標投標的發展歷史

( 一 ) 國際社會招標投標的發展歷史

在市場經濟國家,政府和公共部門或政府指定的 有關機構的采購開支主要來源于法人和公民的稅賦 和捐贈,因此必須盡量節省開支、最大限度地透明和 公開,招標投標機制由此誕生。

在十八世紀八十年代,繼英國首次設立文具公用 局后,許多西方國家通過了專門規范政府和公共部門 招標采購的法律,形成了西方國家具有慣例色彩的 “公共采購市場”。1861 年,美國通過一項聯邦法 案,規定超過一定金額的聯邦政府采購都必須使用公 開招標方式。二十世紀七十年代以來,隨著招標采購 在國際貿易中比例的迅速上升,招標投標制度已經 成為一項國際慣例,并形成了一整套系統和完善的、 為各國政府和企業所共同遵循的國際規則,各國也在 不斷加強和完善相應的法律制度和規范體系。

( 二 ) 我國招標投標制度的發展歷史

第一階段:初創期(20 世紀 80 年代)

1、初創期的重要事件

從中華人民共和國成立到中共十一屆三中全會 以前,我國實行高度集中的計劃經濟體制,一度中止 了民國政府曾經推行的招標投標機制。后來,隨著計 劃經濟弊端的日益暴露并為人所共識,市場化的改革 舉措陸續推出,各個領域開始重拾招標投標機制。

1980 年 10 月 17 日,國務院在《關于開展和保 護社會主義競賽的暫行規定》中首次提出,“對一些 適于承包的生產建設項目和經營項目,可以試行招標 投標的辦法”。

1981 年,吉林省吉林市和深圳特區率先試行工 程招標投標,取得了良好效果,在全國形成示范效應, 揭開了招標投標發展的新篇章。 1982 年,世界銀行貸款項目云南魯布革水電站 通過招標方式對引水隧道的建設進行采購。

1984 年 9 月 18 日,國務院頒發《關于改革建筑 業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》,提出 “大力推行工程招標承包制”,“要改變單純用行政 手段分配建設任務的老辦法,實行招標投標”。

1984 年 11 月,國家計委和城鄉建設環境保護部 聯合制定了《建設工程招標投標暫行規定》,全面拉 開我國招標投標制度的序幕。

此后,隨著改革開放形勢的發展和市場機制的不 斷完善,我國在基本建設項目、機械成套設備、進口 機電產品、科技項目、項目融資、土地承包、城鎮土 地使用權出讓、政府采購等許多政府投資及公共采購 領域,都逐步推行了招標投標機制。

2、初創期的主要特點

⑴ 20 世紀 80 年代中期,招標管理機構在全國各 地陸續成立,由其實施招標管理和業務操作,4 家中 字頭外貿公司負責世行、亞行貸款項目的招標。 20 世紀 80 年代后期,中央和地方成立機電設備招標投 標中心。

⑵有關招標投標方面的法規建設開始起步,開始 探索我國的招標投標管理和操作程序。

⑶招標方式基本以議標為主,在納入招標管理項 目當中約 90% 采用議標方式發包。

⑷招標投標很大程度上還流于形式,招標的公正 性得不到有效監督,工程大多形成私下交易,暗箱操 作,缺乏公開公平競爭。

第二階段:發展期(20 世紀 90 年代)

1、發展期的重要事件

20 世紀 90 年代全國各地普遍加強對招標投標的 管理和規范工作,相繼出臺一系列法規和規章。主要 表現為以下幾個方面:

⑴成立招標投標監督管理機構。全國地級以上城 市和大部分縣級市相繼成立招標投標監督管理機構, 工程招標投標專職管理人員不斷壯大,全國初步形成 招標投標監督管理網絡。

⑵招標投標法制建設步入正軌。從 1992 年建設部第 23 號令發布到 1998 年正式施行《建筑法》,從 部分省的《建筑市場管理條例》和《工程建設招標投 標管理條例》到各市制定的有關招標投標的政府令, 加上 1996 年國家經貿委頒布《機電設備招標投標管 理辦法》,1999 年外經貿部頒布《機電產品國際招 標管理辦法》,初步形成了招標投標的制度環境。

⑶探索建立工程招標投標交易中心。自 1995 年 起,全國各地陸續開始建立工程招標投標交易中心, 工程交易活動由分散逐步集中,隱蔽轉為公開,招標 程序逐步規范。

2、發展期的主要特點:

⑴招標方式從以議標為主轉變到以邀請招標為 主。

⑵代理機構逐漸增加,大多隸屬于政府,到后期 已超過 100 家。

這一階段是我國招標投標發展史上的重要階段, 招標投標制度得到了長足發展,全國招標投標管理體 系基本形成,為完善我國的招標投標制度打下了堅實 的基礎。

第三階段:成長期(2000 年~ 2012 年)

1、成長期的重要事件

2000 年《招標投標法》頒布,規定我國的招標 方式不再包括議標,它標志著我國的招標投標的發展 進入了規范成長期。

國家發改委等九部委根據《招標投標法》相關規 定,發布大量規章和規范性文件。

為解決招標投標領域政出多門、規則打架問題, 國務院成立招標投標部際協調機制,并于 2004 年對 招標投標相關規章和規范性文件進行了一次清理。

2005 年中國招標投標協會成立,隨后地方招標投標行業自律組織也逐個成立。

2008 年之后,全國各地出臺形形色色的規范性 文件,在加強管制的同時增設了不少違反上位法規定 的行政審批事項,剝奪招標投標市場主體的自主決策 權。

2009 年始,中央開展工程建設領域突出問題專 項治理活動,將招標投標活動作為首要任務進行整 治。

期間原隸屬于政府的招標代理機構逐漸脫鉤,民 間招標代理機構蓬勃發展,累計已突破 6000 家,從 業人員近百萬。

2、成長期的主要特點:

⑴招標投標法律體系不斷完善和細化,招標程序 不斷規范,必須招標和必須公開招標范圍得到了明 確,招標覆蓋面進一步擴大和延伸,工程招標已從單 一的土建安裝延伸到道路橋梁、裝璜等。

⑵全國范圍內開展的工程建設領域違法違紀行 為集中整治活動,為進一步規范招標投標提供了執法 保障。

⑶在各級紀委的強力推動下,招標投標有形市場 得到全面發展,問題和矛盾也日益突出。

⑷招標被賦予反腐倡廉的“重任”。

第四階段:成熟期(2012 年~)

1、成熟期的重要事件

在總結我國招投標實踐、借鑒國際經驗的基礎 上,為解決招投標領域出現的新情況、新問題,2012 年 2 月 1 日實施《招標投標法實施條例》,對招投 標制度作了補充、細化和完善,進一步健全了我國公 共采購法律制度,并在招標從業人員職業資格管理、 電子招標投標、行政監督職能設置、誠信體系建設、 自律管理等方面進行了制度創新。 2013 年 5 月 1 日,《電子招標投標辦法》及其附件《電子招標投標系統技術規范》正式施行,為招 標投標活動的無紙化、網絡化奠定了制度基礎。

2013 年 12 月 10 日,國務院決定取消機電產品 國際招標和通訊建設工程招標代理機構資質的審批, 開始淡化招標機構資格管理、強化招標從業人員管 理的發展道路,奏響了招標投標活動市場化的號角。 招標投標活動的電子化、市場化,標志著招標投標進 入成熟期。

2、成熟期的主要特點(預測)

⑴電子招標投標的應用不斷普及和深入,逐步形 成招標投標當事人監督、社會監督、輿論監督和行政 監督的立體監督網,招標投標活動規范度大幅提升。

⑵程序性的招標代理服務逐步退出市場,專業 型、顧問式服務的生命力和價值越發凸顯。

⑶《招標投標法》做出修改,對政府、國有企業 等公共采購領域使用招標方式的管制加強,對自愿招 標項目的管制放寬。

⑷招標投標機制得到更廣泛的認同,自愿招標的 范圍持續擴大。

⑸隨著集中采購效益的顯現,集中采購模式更加 得到認同,大型企業集團集中招標的規模不斷擴大。

回顧歷史,是為了更好地把握未來。招標投標作 為市場經濟資源配置的有效手段,已被國內外實踐充分證明。我國招投標事 業取得了長足發展,招 投標市場不斷壯大,行 政監督管理體制逐步完 善,招投標制度日趨完 備,招標投標機制對優 化資源配置、提高經濟 效益、保證項目質量發揮了重要作用——當然招標投標領域也存在不少亟待解決的問題。

從新中國招標投標的發展歷史可以看出,招標投 標機制是資源配置市場化之后的產物,它與計劃經濟 水火不容;推行市場經濟的政府對招標投標活動的監 督管理也呈現市場化的趨勢。

二、招標采購的價值與生存空間

招標在采購方式中到底是何地位?招標投標機 制未來如何發展?可從管理視角和國家管制視角來 看待其生存發展空間。

( 一 ) 從管理視角看招標投標

假設各國的法律法規規章沒有強制性規定,企業 采購會不會采取招標方式?管理學界和經濟學界對 此進行過深入研究。

1、招標在采購方式中處于較高地位

招標是采購模型向高級階段發展的表現。采購供 應鏈管理知名學者阿賈·范維爾(Arjan van Weele) 教授和科爾尼公司均對采購模型做過深入分析。范 維爾從戰略層面出發,認為采購模型從較低層次的 交易導向朝最高層次的外部一體化發展。筆者認為, 招標是多個部門和專家評委共同參與的采購方式,屬 于內部一體化活動,基于現代信息技術和網絡技術的 電子招投標是外部一體化活動。

范維爾采購成熟度模型

科爾尼采購模型表科爾尼公司從運營管理層面總結了采購管理從 低級向高級發展的四種模型。筆者認為,招標為公開采購的重要表現形式,國際招標是實現全球采購的 重要表現形式;招標需要事先確定采購規范和評價標 準,屬于高級階段的采購活動;推行招標采購是提升 采購能力的重要抓手。

2、招標是采購業務模式的升級

從經營管理的普遍實踐來看,采購屬于一項支 持性的價值活動,企業投入的資源和關注不及生產、 銷售、物流和售后服務等基本價值活動。以制造企業 為例,它們的人員集中在對自身產品及其制造工藝的 研發、產品應用的研究上,故對上游供應商的研究遠 遠不及對下游用戶的研究,加上企業采購的物料一般 都大大多于自身生產的物料,所以企業對數量眾多的 各類貨物、工程和服務的了解深度,特別是對技術水 平和成本結構的了解,總體上遠遠不及相應供應商。 所謂“買的不如賣的精”,就是這個道理。

由此,傳統的談判采購是買家與多家專業供應 商之間的單線競爭,由于信息不對稱,買家處于“一 對多”的不利局面。采用招標這種方式,標的要求和 評價標準均公開,可以吸引并促進同專業、同檔次供 應商之間充分有效地競爭,是一樣“精”的供應商之間的“爭斗”。故相比談判采購,招標采購是更合適 的價格發現機制,是買賣雙方取得合理對價的有效方 式。同時,標的要求和評價標準是由買家多個部門事 先聯合確定的,并能吸納評標專家發揮作用,因此可 以提高采購活動的質量和成效。

3、招標有助于降低交易成本

諾貝爾經濟學獎得主科 斯 (Coase,R.H.) 于 1937 年 提出交易成本理論,指出交 易成本主要分為以下幾類: 信息搜尋成本、協商與決策 的成本、簽約成本、監督成 本、執行成本、轉換成本。 筆者認為,規范的招標能與 供應商協同減少非增值活動,有效降低前三項交易 成本;高水平的招標項目也能降低后三項交易成本, 更能降低無形交易成本。

4、供需局面有利于擴大招標的適用范圍

通過招標實施采購的一個重要前提,是吸引足夠 多旗鼓相當的供應商參與,借助充分競爭形成良好的 價格發現機制和鼓勵優勝劣汰。隨著生產力水平的提 升和經濟全球化的不斷發展,越來越多的領域形成了 供過于求的局面,即便有少數領域存在獨家壟斷或寡 頭壟斷,壟斷所能維持的時間也越來越短。

互聯網和電子商務的蓬勃發展也推波助瀾,它們 讓信息流動變得更加迅速和簡單,降低了信息搜索成 本,并能有效突破時間和空間的限制,從而便利供應 商參與競爭。企業若能制定合理的采購策略,充分發 揮互聯網和電子商務手段的作用,便能利用好這些有 利條件,借助招標不斷提升采購的效率和效益。

( 二 ) 從國家管制視角看招標投標

市場經濟國家普遍將公共采購領域的交易規則 上升到國家法律層面,招標作為資源配置的有效手段 固化在各國法律和各國際金融組織的管理規則中。

1、聯合國要求各成員國將招標作為各國采購實 體實施采購的主要方式

1994 年聯合國國際貿易法委員會第 27 次大會通 過《貨物、工程和服務采購示范法》,目的是為了幫 助正在改革公共采購領域的國家增加其經濟的市場 導向,或者幫助這些國家更新采購立法,進一步消除 國際貿易壁壘。該法認為各成員國須對貨物、工程和 服務的采購加以管制,以促使采購盡量節省開支并提 高效率;促進和鼓勵供應商和承包商參與采購過程; 給予所有的供應商和承包商以公平和平等的待遇,促 進競爭最大化;促使采購過程誠實、公平,提高公眾 對采購過程的信任;促使有關采購程序具有透明度。 該法第二章采購方式及其適用條件規定:除采購人只 有在遵照第 19、20、21 和 22 條的規定的情況外,凡 采購貨物或工程均應通過招標程序進行采購(第 19 條的規定也即我國所指的邀請招標)。故招標是各采 購實體主要的采購方式。在第三章招標程序用 14 條 41 款的篇幅詳細規定了招標采購的規范程序。

2、世界貿易組織將招標投標機制作為各成員進 出口貿易的基本交易手段

158 個國家和地區參加的世界貿易組織(WTO) 《進口許可程序協定》第 1 條總則第 3 點規定:“進 口許可程序規則的實施應保持中性,并以公平、公正 的方式進行管理”(筆者注:招標是體現采購環節公 平、公正的最好方式)。第 8 條最后一款第 2 項規定: “每一成員應在不遲于《WTO協定》對其生效之日, 保證其法律、法規和行政程序符合本協定的規定”。

中國的入世議定書第 8 條關于進口許可程序規 定:“在實施《WTO 協定》和《進口許可程序協定》 的規定時,中國應采取以下措施,以便遵守這些協定:

(a) 中國應定期在本議定書第 2 條 (C) 節第 2 款 所指的正式刊物中公布……按照《進口許可程序協 定》,按稅號排列的受招標要求管理的全部產品清單, 包括關于受此類招標要求管理產品的信息及任何變 更(筆者注:此條規定即指原外經貿部《機電產品國 際招標投標管理辦法》(7 號令)……

由此可見,招標是 WTO 認可的市場化交易方式。

3、國際金融組織和外國政府貸款項目普遍要求 采用招標投標方式進行采購

世行和亞行在《國際復興開發銀行貸款和國際開 發協會信貸采購指南》、《亞洲開發銀行貸款采購指 南》中均將招標采購作為其貸款使用的主要采購方 式,并詳細規定了招標的規范程序。各國政府貸款援 助項目也普遍要求用招標投標方式進行項目采購。

綜上所述,招標是市場經濟資源配置的有效手 段,各國普遍實施招標投標制度,特別是在公共采購 領域。隨著我國經濟市場化的深入推進,招標投標機 制在采購領域將得到更廣泛地應用,招標采購的生存 空間將更為廣闊。

三、招標代理機構的價值與生存空間

( 一 ) 市場經濟越發達,越需要招標代理服 務等中介機構

先行工業化國家的現代經濟增長主要不是靠物 質資本的積累驅動,而是由技術進步和效率提高驅 動。服務業的發展是現代經濟增長中效率提高的重要 源泉。

20 世紀晚期新制度經濟學提出了總成本是制造 成本和交易成本的總和的原理。隨著社會分工的深化,分工參與者之間的交易會越來越頻繁,交易的范 圍也會越來越廣闊,因此用于交易的資源也會越來越 多。諾貝爾經濟學獎得主道格拉斯·諾斯指出,20 世 紀 70 年代美國國民收入里面有近一半用于交易。降 低交易成本有助于提升企業經營效益,促進社會經濟 增長。

市場交易需要有一定的基礎設施,包括交通運 輸、郵電通訊、批發貿易、金融以及與之相關的律師、 會計師等中介機構等等來支撐。這些活動都屬于服 務業的內容。服務業的發展不但能降低制造成本,更 重要的是它能降低交易成本。所以市場經濟越發達, 服務業也越發達;反過來說,服務業愈是發達,市場 也就愈能更有效地運轉。

當前,委托招標是招標投標的主要組織形式。據 住建部統計,2012 年取得工程建設項目招標代理資 質的招標代理機構實施的招標項目中標金額超過 9 萬 億元,占全國招標投標交易總金額的 70% 以上。從 本質上看,招標代理服務是一種中介服務,是獲取并 處理信息(包括招標人、投標人、價格、評標專家、 合同等信息)的過程,它可以促進交易并降低交易成 本。相應地,招標代理機構屬于中介組織,招標師與 會計師、律師一樣,提供的是屬于現代服務業范疇 的智力服務。大量的實踐也證明,與自行招標相比, 委托代理機構招標總體上能讓招標投標運行更規范、 更專業。

( 二 ) 市場經濟要發達,需要政府放開對招 標代理等服務業的管制,通過市場來配置資源。

在市場經濟條件下,招標代理服務要發達,招標 代理服務應當遵循市場規律,需要開放競爭。市場經 濟是一種市場對資源配置起決定性作用的經濟體制, 市場是在三大規律支配下實現其運作過程,不受人們的意志而轉移。

1)價值規律。價值規律是商品生產和商品交換 的基本經濟規律。商品按照價值相等的原則相互交 換。政府的補貼和限價只能是權宜之計,不應作為一 個長期的政策。

從這個角度分析,政府不能長期對勘察、設計、 監理、招標代理等服務性收費采取政府指導價進行保 護,應當讓市場主體按照雙方認可的服務價值進行自 由交換,促進該類服務市場化程度的提高。

2)供求規律。供求規律是指商品的供求關系與 價格變動之間相互制約的必然性。價格的漲落會調節 供求,使之趨于平衡。供需雙方根據價格變動自主決 策生產、供應和消費,政府不能替企業決策,不能采 取行政命令的方式來管控企業,進行強賣強買。

從這個角度分析,政府不應設置門檻、采取資質 認定等方式來控制進入招標代理市場的企業數量,并 分資質等級來限定企業的從業范圍,應當由企業自主 決策是否進入或退出,進入后自主選擇服務的行業、 專業和規模層次。

3)競爭規律。競爭規律是指商品經濟中各個不 同的利益主體,為了獲得最佳的經濟效益,互相爭取 有利的投資場所和銷售條件的客觀必然性。通過競 爭,促使各種商品(包括服務)生產實現優勝劣汰, 不僅能夠促進資源的最佳配置,而且推動企業創新發 展和社會技術進步,又能實現市場主體的新陳代謝。

從這個角度分析,政府應當為不同行業、不同地 區的各種所有制企業提供公平競爭的環境,不能對進 入招標代理服務市場的企業有差別待遇,如認為政 府下屬的集中采購機構天然具有政府采購代理資格; 不能對外地企業進行備案管理或要求成立分支機構 等形式才能進入本地市場,不能采取抽簽、搖號等方式確定招標代理機構。

政府對市場經濟的宏觀管理應當尊重上述三大 市場的基本規律,不能采用行政命令來管制市場。新 一屆政府對服務業的各種表述表明,服務業將進一 步市場化。中共十八大報告指出:“加快傳統產業轉 型升級,推動服務業特別是現代服務業發展壯大”。 李克強總理在其首次記者招待會中表態:“我們還 要用開放來帶動轉型,重點是進一步開放服務業。” 其于 2013 年 5 月 29 日在全球服務論壇北京峰會上演 講時,稱要“把服務業打造成經濟社會可持續發展的 新引擎”,“服務業在很大程度上需要通過市場配置 資源。”2013 年 12 月召開的中央經濟工作會議指出: “加快發展各類服務業”。

中共十八屆三中全會已經給市場取向的深化改 革定音。隨著各領域市場化的深入,招標代理業務的 市場化也會加快,招標代理服務會越發達。招標代理 機構資質取消、招標代理服務收費不再按政府指導價 進行保護是招標代理服務市場化的具體體現,該趨勢 是擋不住的。作為既得利益者的現有招標代理服務企 業,對此要有充分的認識。與其抱怨,不如樹立戰略 思維去擁抱變化,適應變化。

四、招標代理機構面臨的經營環境變化與戰 略調整

企業發展戰略需要根據外部環境的變化而適時 調整。招標代理機構的外部環境正在或將繼續發生較 大的變化:①固定資產投資增速趨緩,傳統招標代理 市場增長空間有限;②市場開放,進入壁壘降低,失 去價格保護;③招標投標市場環境將被動漸進規范; ④電子招標投標方興未艾;⑤公共資源交易場所的定 位正處博弈中。

( 一 ) 傳統招標代理業務增量有限

多年的實踐證明,單純依靠投資的增長方式難以 為繼。傳統產業如鋼鐵、水泥等行業的產能過剩問 題已相當突出,也難以再維持以前的投資增長幅度。 當前招標代理機構的傳統業務是固定資產投資領域 的招標投標項目。固定資產投資增速趨緩,傳統招標 代理業務的增量也會隨之減少,故招標代理機構必須 重新審視自己的主業。

另一方面,由于專業分工的深化和信息不對稱等 因素的存在,買方很難對采購標的有深入的了解,而 單純寄希望于挑起供應商之間的低層次競爭又面臨 太大的風險,因此真正專業的采購代理對于買方具有 重大意義,在買方進入全新領域時尤其如此。

結合以上兩個方面的情況,招標代機構可以考慮 兩種發展路徑:

1、堅持專業化。一是堅守傳統服務領域,將招 標代理業務做專、做深、做透,提供專業型、顧問式 服務。二是探索新的服務領域:如三資企業工程建設 項目;企業生產消耗性原料、燃料、物資材料、備品 備件采購業務招標;運輸、管理咨詢、審計、大型會務、 法律事務等服務招標;廢舊物資出讓招標等非國家強 制性招標業務。三是嘗試在招標業務的基礎上延伸 開展競爭性談判、詢價、比選等其他采購咨詢服務, 致力于成為綜合性采購咨詢機構。

2、探索多元化。在延續原有招標業務的基礎上, 開拓建設項目全過程管理服務:如開展項目可行性研 究、工程量清單編制、造價管理、監理、項目管理等 業務。根據住建部 2012 年對工程招標代理機構統計 年報,在全國 5522 家工程招標代理機構中,單一從 事招標代理業務的有 1510 個,占 27%;兼營其他工 程咨詢業務的招標代理機構 4021 個,占 73%。此外, 有條件的機構還可以依托招標,嘗試開展融資租賃、供應鏈金融、招采運一體化等相關多元化。

專業化或多元化是任何一家企業必然面臨的選 擇,對招標代理機構也一樣。多元化可以增加一些服 務機會,通過與招標項目全過程的其他服務緊密結合 等方式,有利于優化招標代理服務要素的技術構成、 質量層次,提高招標代理服務的專業化價值、集約化 水平,并適應系統化項目管理要求。但多元化帶來諸 多挑戰,需要招標代理機構認真思考和對待:如不同 業態對從業人員的要求不同;對不同業務的管理方式 不同;不同業務對核心競爭力要求的差異導致文化的 差異;不同業務對企業投資回報(ROE、ROA)的 提升是否有促進作用等。實踐證明,多元化非常成 功的企業少之又少,因此只有在自身擅長的專業領 域精耕細作,不斷創造為客戶所認可的差異化優勢, 持續提升服務價值,才是招標代理機構的出路。

( 二 ) 市場開放后競爭格局將出現重大變化

隨著招標代理機構的資質逐個取消,從事招標代 理業務的企業將失去資質審批的門檻保護。企業只 要在營業執照的經營范圍中登記招標代理業務、具 備一定數量取得招標職業資格的從業人員,即可開展 招標代理業務。招標代理行業的利潤目前相對豐厚, 在進入門檻下降之后,新進入者即會增加,行業的競 爭將會更加激烈,對人才的追逐也會更加熱切。

在充分競爭的領域,國有企業的體制機制難以適 應市場競爭,再加上本屆政府明確提出放開競爭性業 務、積極發展混合所有制經濟,故會迎來新一輪的國 有招標代理機構民營化改制浪潮。

對依法必須進行招標項目的收費進行指導價格 保護的政策取消后,必將出現降價風,但經過一段時 間的低層次競爭之后,市場將趨于理性回歸,招標人 會最終選擇性價比最優的招標代理機構提供專業服務。

市場競爭的結果是優勝劣汰。注重專業化發展方 向、選擇少數幾個行業或專業深度發展、信息化應 用程度較深的招標代理機構必然在市場競爭中脫穎 而出,并將逐漸收購兼并一些地區性招標代理機構, 移植核心競爭力,獲取協同效益。一些對外部環境變 化無動于衷或拒絕變革的招標代理機構將面臨業務 萎縮甚至退出市場的風險。市場競爭的結果是適者生 存,在政府加強招標投標監督的情形下自然形成有序 競爭的市場。

( 三 ) 招標投標市場環境將被動漸進規范

在實際工作中,一些地方政府、行政監督部門違 反《立法法》、《行政許可法》和招標投標法律法規 的規定,在其發布的規章和規范性文件中普遍將招標 投標監督方式異化為審批;擅自在招標投標活動中增 加審批環節、設置審批事項,或以形式上的備案行使 實質性審批,招標投標交易場所越位攬權代為行使 監督部門的職責,或扮演招標代理機構的角色。這 些規定和做法剝奪了招標投標當事人的自主決策權, 干預招標投標活動的正常進行。

針對上述現象,2012 年 5 月國家發改委等三部 委發布《< 招標投標法實施條例 > 貫徹實施指導意 見》,要求各部門、各地方要對涉及招標投標地方 性法規、部門和地方政府規章,以及規范性文件進 行一次全面清理,及時修改或者廢止并對外公布。 2013 年 3 月國家發改委向全國法規系統發出內部通 知,要求各地盡快就上述事項抓緊清理。2013 年 9 月國務院《關于嚴格控制新設行政許可的通知》(國 發〔2013〕39 號)指出,地方人民政府、國務院各 部門要按照行政許可法和本通知的規定,對規章和規 范性文件進行一次全面清理,對違法設定行政許可、增設行政許可條件,以備案、登記、年檢、監制、認定、 認證、審定等形式變相設定行政許可,以非行政許可 審批名義變相設定行政許可,以及違法設定行政許 可收費或借實施行政許可變相收費的,要堅決糾正。 各省級人民政府、國務院各部門應當于 2013 年 12 月 底前將清理結果報中央編辦。國務院將于 2014 年適 時組織開展一次貫徹本通知情況的督促檢查。國家 發改委法規司正聯合地方招標代理機構收集、分析 各部門、各地方發布的規范性文件。由此可以看出, 中央就招標投標市場環境的規范發展已三令五申,動 作連連,足以看出其認識到問題之大和做出改變的 決心之大。估計后續仍會有相關動作。當然,有關 部門和地方政府不會輕易取消其違反上位法的法規、 規章和規范性文件,但隨著國務院檢查督促工作的落 實和民間機構不停地呼吁、反映,有理由相信此問題 在本屆政府能夠得到較好的解決。招標代理機構理應 正確領會中央精神,積極行動,為爭取更好的發展環 境作出不懈的努力。

( 四 ) 電子招標投標的發展勢不可擋

1、電子招標投標將給招標投標運行機理帶來重 大甚至革命性的變化

從國內外的大量實踐來看,與傳統的紙質招標相 比,電子招標投標并非排斥發揮人的作用,而是更好 地發揮人的作用,它將招標投標活動中程序性工作用 計算機來取代,將人的精力解放出來,投入到更高層 次的專業型服務中去。采用信息技術開展招標投標活 動具有高效、低碳、節約、透明等特點,有利于建立 市場信息一體化共享體系,充分發揮社會監督和市場 主體自律作用,結合行政審批事項的改革,轉變行政 監督方式,促使政府部門增加透明度和可問責性,有 利于規范招標投標秩序,促進公開、公平、公正交易。

2、電子招標投標促使招標代理服務同步轉型

國內外的經濟學分析和實證研究表明,現代信息 通訊技術導致服務效率大幅提升,與服務業的轉型 同步進行。招標代理活動的本質是獲取和處理信息, 促進交易并降低交易成本。招標代理機構作為一個 提供專業化服務的中介組織,無論是從降低自身運 行成本、謀求價格競爭優勢,還是從提升服務層次、 拓展服務領域、提高公信力的角度出發,掌握和利用 現代信息技術,已成為必修之課。

計算機對信息的處理具有結構化、規范化、程序 化的特點,它不僅穩定可靠,而且效率很高。招標 代理活動當中的許多環節恰恰是高度結構化、規范 化和程序化的。因此,要降低招標投標的交易成本、 提高招標投標的效率、解決招標代理機構面臨的擺 脫繁雜的事務性工作和提升專業服務層次兩大難題, 應當依賴信息技術與招標投標活動緊密結合,實現招 標投標活動的信息化,也就是實施以電子招標投標為 主的全面信息化。

《電子招標投標辦法》賦予了招標代理機構建設 運營交易平臺的合法地位。招標代理機構建設的電 子招標投標系統與交易中心建設的系統是有較大差 異的,因為兩者的需求不同。目前各交易中心建設 的系統,對市場主體而言還是不方便,因為該類系 統的建設主體未考慮招標人、招標代理機構的需求, 且一廂情愿地希望一套系統“包打天下”。能否抓住 電子招投標這個二次創業機會,是招標代理機構面臨 的現實挑戰。能迅速抓住機會,采取有效措施克服內 外部障礙、調整公司管理模式以適應招投標業務電子 化趨勢的,必將在專業型服務方面取得明顯進步、品 牌經營上取得成效、規模化跨區域經營上邁出步伐, 并將收購兼并部分小微型招標代理機構。部分未抓住 機會有效實施招投標業務電子化的招標代理機構將 逐步萎縮,成為收購兼并對象甚至被淘汰。預計在未 來三到五年內,電子招投標將在行業內普及,到時必將導致招標代理機構的洗牌。

在當前環境下,招標代理機構受制于當地政府或 交易中心的管制,難以就所有項目全面推進全流程電 子招標投標,但招標代理機構的內部管理系統、機電 產品招標等受政府管制較少的招標業務最具備條件 先行推行。事實上,自《電子招標投標辦法》實施以來, 不少央企、地方國企所屬招標代理機構、部分大型社 會招標代理機構、有戰略眼光的招標代理機構新秀已 經在推行或應用電子招標投標系統。實施電子招標投 標以后,這些機構人員的工作重心發生了較大變化, 服務方式也進行了相應調整。

( 五 ) 公共資源交易場所的定位正處博弈中

按照《國務院辦公廳關于實施〈國務院機構改革 和職能轉變方案〉任務分工的通知》(國辦發[2013]22 號)部署,由國家發改委會同財政部、國土資源部、 環境保護部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、 稅務總局等有關部門,在 2014 年 6 月底前就整合建 立統一規范的公共資源交易平臺提出方案,由中央 編辦對方案統籌協調、提出意見。該通知結束了原由 紀委監察系統為主推動整合工程建設項目招標投標、 土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購 等平臺的歷史,為出臺更科學、更有前瞻性的操作方 案作了組織安排。2013 年國家發改委曾就此密集召 集專題會議、多次調研和聽取各方意見,近期將就 工程建設項目招標投標交易平臺建設重點聽取意見, 并形成方案。該方案將對招標投標的交易場所的定位 和作用產生重大影響,也直接關系到招標人、招標代 理機構等市場主體的切身利益,故該項工作廣受社會 各界高度關注。

據筆者了解,列入討論的主要議題包括:①什 么資源才是構成政府需要管控的公共資源?哪些類 型的資源交易政府無需介入?即公共資源的內涵和 外延是什么?②在電子商務蓬勃發展的當下,交易場所必須是有形的嗎?無形的是否可以?有形的交 易場所與無形的電子招標投標系統是什么關系?③ 交易場所應當如何定位,才能使其不越位、不攬權? ④交易場所能否不由政府大包大攬?可否設定標準, 放開讓市場主體參與建設運營?是否可通過競爭方 式由政府采購服務?⑤現有的各類交易場所如何適 應電子商務發展趨勢調整其功能定位?⑥政府使用 稅收等財政資源提供的公共服務,能否不再向市場主 體收費?如果是使用銀行貸款新建的交易場所,能否 由中央政府設定收費限額和收費標準,而不是地方物 價局出于本位主義或迫于地方政府官員的壓力高額 收取費用、與民爭利?

上述針對地方政府的改革,靠地方政府自身是難 以實現的,除了中央政府的大力推動外,我們各類企 業所形成的市場力量如何發揮作用?是繼續任由各 級政府強化招標投標過程管控,還是積極呼吁各級政 府縮回“閑不住”的手、加強事后監管做“守夜人”? 這些問題目前尚無定論,但最終形成的解決方案會對 市場主體造成直接的影響。因此,各個市場主體應當 積極領會“市場在資源配置中起決定性作用”這個原 則,深入思考并充分發表自己的見解,為自己爭取合 法權益。

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總而言之,招標采購將日益呈現活動規范化、服 務專業化、范圍擴大化、決策集中化、載體網絡化等 鮮明的特點。各招標代理機構的管理者,尤其是一把 手應當堅信市場的力量,適當保持領先,做好充分準 備,及早行動起來應對這些變化。招標代理機構只有 洞察招標代理業務的發展趨勢,才能提前就自己的業 務定位和發展戰略作出調整,獲得發展先機。

 

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